Remunicipalisations

France, Allemagne : quand transition énergétique rime avec reconquête du service public

par Rachel Knaebel

Des dizaines de villes allemandes choisissent de reprendre la main sur leur énergie par le biais de des régies communales. Ces entreprises publiques locales gèrent les réseaux, vendent gaz et électricité et s’investissent dans la production d’énergies renouvelables. Elles ouvrent aussi leur capital à des coopératives de citoyens. Pendant ce temps, les grands groupes énergétiques, après avoir encensé le nucléaire, misent toujours sur le charbon, ultra-polluant, et vendent leur électricité plus cher. Le mouvement vers une transition énergétique décentralisée prend de l’ampleur. Un exemple à suivre en France ? Enquête.

Le 8 avril 1946, l’État français nationalisait les entreprises privées d’électricité, pour les fondre dans Électricité de France (EDF). Seules exceptions à ce monopole : les quelque 160 régies énergétiques municipales qui existaient alors dans le pays. Depuis, la situation n’a, à quelques détails près, pas changé.

Ces régies municipales d’électricité sont toujours là. Mais elles ne concernent, comme en 1946, qu’environ 5% du territoire français. Les habitants de Grenoble, Metz, Elbeuf ou Péronne sont ainsi approvisionnés par des entreprises locales de distribution, qui leur vendent électricité et gaz aux tarifs réglementés. Plusieurs de ces régies sont 100 % communales. D’autres, comme Gaz et électricité de Grenoble, sont des sociétés d’économie mixte, où la collectivité détient la majorité du capital, à côté d’un groupe privé, GDF Suez dans le cas de Grenoble [1]. Ces régies gèrent elle-mêmes leurs réseaux. Ailleurs, c’est-à-dire sur 95 % du territoire français, c’est ERDF, filiale d’EDF, qui s’en occupe. Entreprise à vocation de service public, ERDF verse pourtant 75 % de ses résultats nets à sa société mère, EDF, au lieu de les réinvestir dans les réseaux dont elle a la gestion. L’association de consommateurs UFC Que Choisir dénonçait encore en juin cette situation [2].

La régie locale d’électricité, interdite en France

« Aujourd’hui, il est interdit de créer une régie municipale d’énergie en France », résume Raphaël Claustre, président du Cler, réseau pour la transition énergétique.Un mouvement de remunicipalisation de l’énergie, à l’image de celui qui existe depuis quelques années avec l’eau [3], est donc impossible pour l’instant en France. Car la loi de 1946, reprise dans le Code de l’énergie actuel, a inscrit dans le marbre le monopole d’ERDF. Les collectivités ont donc la propriété de leurs réseaux d’énergie, mais pas le droit de fonder une entreprise locale pour les gérer en propre !

Une situation que le Cler a contestée en 2012, devant le tribunal administratif de Paris [4] et par le biais d’une question prioritaire de constitutionnalité (QPC) [5] La justice a rejeté la demande. « Mais notre but était avant tout d’alerter sur cette situation, souligne Raphaël Claustre. Car les réseaux de distribution d’énergies appartiennent aux collectivités locales, qui les donnent en concession à ERDF. Mais les élus ne mettent pas trop leur nez dans la manière dont les réseaux sont gérés. Il faudrait pourtant remettre dans les mains des élus locaux les questions énergétiques. »

L’expérience montre en outre que, là où la loi le permet, les collectivités françaises ont plutôt tendance à s’engager dans le sens de la transition énergétique. Ainsi, la régie communale de Grenoble produit de l’électricité photovoltaïque, éolienne et hydraulique. À Montdidier, dans la Somme, la régie communale a inauguré en 2011 le premier parc éolien communal de France. Et les collectivités françaises gèrent aussi 55 entreprises publiques locales actives dans le champ des énergies renouvelables.

Le service public national de l’électricité s’est, lui, affaibli sous les coups de boutoir de « la concurrence libre et non faussée ». Des fournisseurs privés se sont créés. EDF, partiellement privatisée, demeure centrée sur l’électricité nucléaire. Quant à la transition énergétique, elle est à la peine : la consommation d’énergie primaire (avant sa transformation en électricité) d’origine renouvelable est passée, en une décennie, de 6% à... 8% [6]. Une progression bien lente, trop lente.

En Allemagne, 120 nouvelles régies communales depuis 2005

Le monopole d’ERDF sur les réseaux est une spécificité française. De l’autre côté du Rhin, les régies publiques locales d’énergie sont monnaie courante. Il en existe plus d’un millier aujourd’hui [7]. Les entreprises publiques locales allemandes fournissent plus de 45 % de l’électricité vendue dans le pays, 62 % pour le gaz.

Comment expliquer cette différence ? L’Allemagne n’a jamais connu de monopole national dans le domaine de l’énergie. Avant la libéralisation du marché de l’électricité – qui s’est faite dès 1998 outre-Rhin – il existait des monopoles régionaux. Ils étaient pour la plupart détenus par les entreprises, lesquelles ont fusionné il y a une quinzaine d’années pour donner naissance aux quatre grands groupes énergétiques actifs depuis dans le pays : E.on, RWE, Vattenfall et EnBW. Or, ces géants sont loin d’être des partenaires idéaux pour des communes qui voudraient aller dans le sens de la transition énergétique. Dans le domaine de la production, ils ont misé sur le nucléaire jusqu’à la sortie de l’énergie atomique décidée en 2011. Et ils exploitent aujourd’hui encore mines et centrales à charbon.

« Nous avons lancé le projet de la régie début 2011, avant Fukushima. C’était pour rompre avec l’énergie atomique à un moment où ce n’était pas encore la tendance, explique Stefan Altenberger, maire de Kernen, une commune de 15 000 habitants dans le Sud-ouest de l’Allemagne, près de Stuttgart. Kernen a créé fin 2012 une régie intercommunale d’énergie, avec trois villes voisines. Celle-ci fournit depuis un peu plus d’un an de l’électricité à 2 000 des 40 000 habitants de la zone. « Nous avons créé la régie quand la concession de nos réseaux est arrivée à terme. C’est EnBW qui l’avait, et qui possède toujours les réseaux. Nous sommes en discussion pour les racheter. Cela coûterait quelques millions d’euros. »

La plupart des concessions actuelles sur les réseaux énergétiques allemands ont été conclues dans les années 90. Comme elles durent en général de 15 à 20 ans, une grande partie de ces contrats arrive à échéance depuis quelques années. L’occasion pour les élus locaux d’y réfléchir à deux fois avant de redonner leurs réseaux au privé. Beaucoup optent aujourd’hui pour une gestion en propre, avec régie municipale. Depuis 2005, 120 nouvelles régies locales se sont ainsi créées dans le pays ! Et 200 concessions énergétiques ont été reprises par des régies depuis 2007 [8] La dynamique devrait se poursuivre dans les années à venir, puisque de nombreuses concessions vont encore arriver à terme d’ici à 2017.

L’« électricité verte », un produit standard chez les régies communales

« Les communes dorment pendant 20 ans et ensuite, à la fin de la concession, elles se demandent tout à coup ce qu’elle peuvent faire », résume Michael Hildebrand, directeur de la régie municipale de Lohmar, une ville de 30 000 habitants près de Cologne. La régie de Lohmar existe depuis 2011. Dans cette ville, c’est RWE – qui exploite les mines de charbon de la Ruhr et plusieurs centrales nucléaires – qui avait la délégation pour les réseaux électriques et de gaz. « Nous avons récupéré les concessions cette année. Et nous négocions en ce moment, plus ou moins amicalement, pour racheter les réseaux. »

De telles opérations représentent beaucoup d’argent pour des communes. Les régies peuvent-elles ensuite proposer des tarifs raisonnables à leurs usagers, alors même qu’elles se trouvent en concurrence, dans un marché dérégulé, avec une myriade d’autres fournisseurs d’énergie ? « Nous proposons des prix plus bas que ceux d’EnBW, l’ancien concessionnaire de nos réseaux », explique Stefan Altenberger, de Kernen. À la régie Remstalwerk de Kernen, le kilowattheure coûte 26 centimes. Ce qui peut sembler énorme en France, mais reste sous la moyenne nationale allemande, qui se situe plutôt au-dessus des 27 centimes/kWh [9] « Nous avons moins de frais d’organisation. Et contrairement à un grand groupe privé, nous pouvons décider de réduire les bénéfices de la régie pour stabiliser les prix. »

Les régies de Kernen et de Lohmar proposent par ailleurs à leurs clients un abonnement d’électricité verte. Elles achètent le courant à des fournisseurs d’énergie certifiée renouvelable. L’abonnement “vert” est devenu un produit quasi-incontournable parmi les régies locales allemandes. « L’électricité, on ne peut pas savoir, quand elle sort de la prise électrique, si elle a été produite par des énergies renouvelables ou par du nucléaire. Mais plus il y aura de personnes qui achètent chez des fournisseurs qui s’approvisionnent en énergies renouvelables, plus il y aura d’énergies renouvelables dans les réseaux », résume Andreas Graf, directeur commercial de la régie municipale de Titiensee-Neustadt, créée en 2011. Celle-ci fournit à tous ses 600 clients une électricité certifiée “renouvelable”. Elle s’approvisionne auprès de son associée, la plus grande coopérative énergétique d’Allemagne, EWS Schönau [10]. La coopérative détient 30 % de la régie de Titiensee-Neustadt, la commune en possède 60 %. Les 10 % restants sont entre les mains d’une coopérative citoyenne locale.

Des citoyens impliqués dans la politique énergétique de leur ville

Ouvrir les régies communales à des coopératives citoyennes engagées sur le thème de la transition énergétique se fait de plus en plus en Allemagne. À Iéna, en Thuringe, la régie municipale a fait entrer en 2012 la coopérative BürgerEnergie Jena dans son capital. « Certaines régies communales mettent en place un comité des habitants-clients. Mais c’est seulement consultatif. Avec une part de capital, elles sont davantage obligées de prendre en compte la participation citoyenne », souligne Ralf Lang, président de la structure. La coopérative de Iéna a réuni 8 millions d’euros auprès de 800 sociétaires. Elle a ainsi acquis 2 % du capital de la régie. À Wolfhagen, en Hesse, la participation change d’échelle. Dans cette ville de 12 000 habitants, la coopérative citoyenne locale de 760 membres possède un quart du capital de la régie énergétique ! Elle a deux membres permanents au conseil de surveillance de l’entreprise, et donc beaucoup plus de poids dans les décisions.

Ces coopératives citoyennes adoptent un fonctionnement interne égalitaire, sur le principe “une personne, une voix”, peu importe le nombre de part acquises. L’investissement minimum pour être membre est relativement modéré, à 500 euros. Et les structures définissent en général des montants maximum par personne, de 5 000 ou 10 000 euros, pour éviter la spéculation. Mais pourquoi les membres d’une coopérative auraient-ils plus d’influence sur les décisions d’une régie municipale que les simples citoyens de la commune ? « Il y a des voix critiques, qui disent que nous sommes des capitalistes. Mais tout le monde peut devenir membre de la coopérative, défend Wilfried Steinbock, de la coopérative de Wolfhagen. Si on ne peut pas payer 500 euros d’un coup, on peut payer dix fois 50 euros. ». « Depuis que la coopérative est entrée au capital, le directeur de la régie va beaucoup plus à la rencontre des habitants, notamment lors les réunions que nous organisons. Il y parle des projets, des investissements. Ça, c’est vraiment nouveau », note aussi Ralf Lang, de Iéna.

Le réseau électrique de Berlin bientôt aux mains d’une coopérative citoyenne ?

Les coopératives citoyennes d’énergie sont devenues des acteurs essentiels de la transition allemande. Le pays en compte aujourd’hui près de 900, avec plusieurs centaines de milliers de membres [11]. La plupart produisent des énergies renouvelables. Quelques unes investissent dans les régies. Certaines ont essayé d’obtenir elles-mêmes la gestion des réseaux électriques. Pour l’instant sans succès. Dans la ville de Kirchheim, une coopérative, déjà fournisseur d’électricité, a tenté l’année dernière de reprendre la concession du réseau local. « Nous nous étions associés avec une régie de la région et nous avions déposé un très bon projet. Mais les élus ont eu peur », regrette Felix Denzinger, de la coopérative Teckwerke Bürgerenergie. « Les retours sur investissement d’un réseau électrique, c’est 8 à 10 % de rendement par an. Nous, nous voulions ne prendre que 6 % et baisser les prix de l’électricité de 2 centimes/kWh. » À Kirchheim, c’est finalement la commune qui a repris le réseau. « Si l’argent va dans les caisses de la ville plutôt que chez EnBW, c’est déjà ça », se console Felix Denziger.

Le coup d’essai de Kirchheim a en tous cas donné des idées ailleurs en Allemagne. Jusqu’à Berlin, où une coopérative a le projet de reprendre à la fin de l’année la concession du réseau électrique de la plus grande ville du pays. Objectif : réinvestir les bénéfices dans les énergies vertes.

Autant d’initiatives qui montrent que la population allemande est déjà loin sur le chemin de la transition, peut-être plus loin que ses responsables politiques. Le Bundestag vient en effet de voter, fin juin, une loi qui va freiner la transition énergétique. La nouvelle réforme de la loi nationale sur les énergies renouvelables [12] vise en effet à modérer leur développement – pour en maîtriser le coût pour le consommateur. Elle va aussi pénaliser les petites installations coopératives, sans remettre en question ni l’exploitation du charbon, ni les privilèges accordés aux grandes entreprises grosses consommatrices, qui paient leur électricité moins cher que les simples citoyens. La revendication de la coopérative berlinoise, « L’énergie entre les mains des citoyens », reste donc d’actualité. Même dans l’un des pays moteur de la transition.

Rachel Knaebel

Une version plus courte de cet article a été publiée par Basta !

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Photos : Photo : CC Sterling College (une) - CC Bert Kaufmann (mine et centrale au charbon de RWE en Allemagne).

[1Actionnaire à 42 % du capital de Gaz et électricité de Grenoble via sa filiale Cogac.

[2Voir ici.

[3Lire Partout dans le monde, des villes reprennent le contrôle de leur eau. En Allemagne, 80% de la gestion de l’eau est encore assurée par des régies municipales. Et il existe aussi un mouvement de remunicipalisation, notamment avec le reprise en main par la ville de Berlin de son entreprise de gestion de l’eau en 2013. Voir à ce sujet notre article.

[4L’association demandait l’annulation d’une décision de la capitale en 2009, qui prolongeait de quinze ans le contrat de concession entre la ville de Paris et ERDF pour la distribution de l’électricité.

[5La procédure permet à tout citoyen qui est partie à un procès de soutenir qu’une disposition législative porte atteinte aux droits et libertés que la Constitution garantit. L’argument du Cler était que l’interdiction de créer des régies locales contrevient au principe d’égalité des citoyens et à celui de libre administration des collectivités.

[6Commissariat général au développement durable, juin 2013.

[7Là aussi, elles peuvent être détenue à 100 % par la collectivité ou à seulement 51 % dans le cadre de société mixtes.

[8Chiffres du Verband Kommunaler Unternehmen, groupement des entreprises locales.

[9En Allemagne, près de la moitié du prix de l’électricité vient des taxes, notamment du prélèvement qui finance le développement des énergies renouvelables, qui s’élève à 6,24 centimes/kWh cette année.

[10L’EWS est fournisseur d’électricité verte depuis 1998. Elle a 150 000 clients à travers tout le pays aujourd’hui.

[11En France aussi, le mouvement des coopératives citoyennes de production d’énergie renouvelable prend son essor. Le mouvement Énergie partagée en accompagne 35 déjà actives. Avec celles en gestation et en attente de permis, le pays en compterait une centaine. Sans compter Enercop, la première coopérative française de fourniture d’électricité.

[12La loi dite EEG.