Circulation des capitaux

Éric Walravens : « Pour lutter efficacement contre l’optimisation fiscale, il faut penser européen »

Si l’on parle de plus en plus des techniques d’évasion fiscale des multinationales, on ne mesure pas toujours à quel point ces pratiques trouvent leur ancrage, non pas dans de petites îles exotiques, mais au cœur même de l’Europe – dans les facilités offertes par des pays comme le Luxembourg ou la Suisse, mais aussi dans les déséquilibres de la construction européenne. Éric Walravens, journaliste belge, dresse dans un livre récent le portrait de cette « Europe de l’optimisation fiscale » et plaide pour que l’harmonisation fiscale soit – enfin – érigée en véritable priorité politique pour l’Union. Entretien.

Les pratiques d’optimisation fiscale des multinationales font désormais souvent les grands titres des médias. Cependant, le débat public sur ces questions reste limité dans sa portée. On se contente trop souvent de monter en épingle quelques cas emblématiques – concernant de préférence des firmes étrangères, notamment américaines – ou de pointer du doigt des paradis fiscaux plus ou moins éloignés comme les Bermudes ou les îles Vierges britanniques. En oubliant au passage que le phénomène concerne aussi bien les firmes françaises et européennes, même si c’est peut-être de manière moins spectaculaire, et que cette optimisation fiscale « au quotidien » a souvent ses racines en Europe même, dans les mécanismes juridiques ou financiers offerts par des pays comme la Suisse ou le Luxembourg, la Belgique ou le Royaume-Uni – mais aussi dans les déséquilibres structurels de la construction européenne (entre liberté des capitaux et absence d’union politique, entre grands et petits pays).

C’est sur cette « Europe de l’optimisation fiscale » que se penche Éric Walravens, journaliste à l’agence Belga, dans un ouvrage récemment paru, intitulé Dumping fiscal. Enquête sur un chantage qui ruine nos États. De manière aussi complète qu’efficace, Éric Walravens propose un tour d’horizon des dispositifs fiscaux « attractifs » offerts par la Belgique et ses voisins européens aux entreprises et aux particuliers. Intérêts notionnels, montages financiers complexes, défiscalisation des brevets, « rulings » fiscaux… c’est une véritable jungle de dispositifs d’exception et de régimes particuliers que l’ouvrage met en lumière, où le droit commun fiscal ne semble plus valoir que pour les « petits ».

Éric Walravens montre comment ces mécanismes favorisent surtout les intérêts des firmes multinationales, capables de faire circuler les capitaux entre pays, et ceux d’un petit monde de conseillers fiscaux et juridiques. Les « bénéfices plus larges » de ces mesures pour l’économie des pays concernés, quoiqu’en disent les hommes politiques qui les défendent, paraissent par contraste bien difficiles à mesurer. Bien souvent, il s’agit plutôt d’attirer une activité qui existait déjà ailleurs, par effet d’aubaine, que d’en créer une nouvelle. Avec pour risque d’alimenter une fuite en avant dans le moins-disant fiscal entre pays d’Europe. La France n’est d’ailleurs pas épargnée par cette tentation, comme l’illustrent certains aspects du crédit impôt recherche et les « rescrits » (équivalents des « rulings » belges et luxembourgeois [1]) accordés par l’administration fiscale aux champions du CAC40.

La conclusion de l’ouvrage est que la réponse au problème de la concurrence fiscale doit inévitablement se situer à l’échelon européen (et international). Mais les progrès de l’harmonisation fiscale au sein de l’Union restent extrêmement lents, du fait du droit de veto dont disposent certains pays. Or, selon Éric Walravens, l’enjeu de l’harmonisation fiscale est au moins aussi critique pour l’avenir de l’Europe que celui des déficits publics. Il répond ici à nos questions.

Quand on parle d’évasion fiscale internationale, on pense souvent d’abord aux paradis fiscaux, que l’on imagine sous la forme de petites îles plus ou moins éloignées. Votre livre montre qu’il s’agit aussi d’un problème proprement européen, qui concerne certes des « petits » pays comme le Luxembourg, la Suisse ou la Belgique, mais aussi les grands pays, et même l’Europe dans son ensemble. Ne s’agit-il pas d’un problème tout aussi important que celui posé par Jersey ou les îles Vierges Britanniques ?

Oui, clairement. Il y a toute une chaîne de responsabilité, qui va des paradis fiscaux les plus agressifs comme Jersey ou les îles Vierges britanniques, en passant par un ensemble de paradis fiscaux que l’on pourrait qualifier d’« intermédiaires », qui sont l’objet de mon livre (Belgique, Luxembourg, etc.), jusqu’aux grands pays. Ces derniers eux aussi sont parfois tentés de répondre à la concurrence fiscale des premiers en adoptant leurs propres mesures de défiscalisation.

J’ai commencé à m’intéresser au sujet en 2009, lorsque l’Organisation pour la Coopération et le développement économique (OCDE) a placé la Belgique sur sa liste noire des paradis fiscaux [2]. Pour beaucoup de monde dans le pays, cela a été un choc : comment une nation qui impose une charge fiscale relativement lourde à ses propres citoyens peut-il être considéré comme un paradis fiscal ? Cela a occasionné – tout comme en même temps aux Pays-Bas – une période d’introspection. On a vu de plus en plus d’articles dans la presse belge mettant en lumière le rôle joué par notre pays dans les techniques d’optimisation fiscale des grandes firmes multinationales, grâce notamment aux intérêts notionnels [3]. Mais ce débat reste trop souvent restreint au niveau national – on se demande par exemple combien la Belgique perd ou gagne du fait de telle ou telle mesure fiscale. Ce que j’essaie d’analyser dans mon livre, c’est l’aspect systémique du problème. Dès lors que tous les pays jouent sur le même registre, ils créent un cadre idéal pour l’optimisation fiscale des multinationales.

Votre livre n’est-il pas en quelque sorte un appel à dépasser la notion de « paradis fiscal » telle qu’elle est habituellement conçue ?

Oui, même si les listes de paradis fiscaux, qu’elles soient produites par des institutions internationales comme l’OCDE ou par des ONG, ne sont pas inintéressantes en elles-mêmes. La meilleure est le « Financial Secrecy Index » élaboré par le Tax Justice Network [4]. Cette liste montre qu’il faut effectivement sortir de l’image d’Épinal de la petite île des Caraïbes. Il y a en Europe même des centres financiers qui sont des paradis fiscaux, comme la City de Londres ou la place du Luxembourg.

Vous montrez en outre que de très nombreux pays ont « leur » dispositif d’incitation fiscale destiné à attirer les entreprises. La Belgique a les intérêts notionnels, l’Irlande a son impôt sur les sociétés, le Luxembourg a ses produits financiers, les Pays-Bas sa défiscalisation des royalties et des revenus de la propriété intellectuelle. Au Royaume-Uni, le Premier ministre David Cameron affiche ouvertement son intention d’attirer des firmes étrangères à travers diverses mesures fiscales. À propos de la France, vous vous interrogez sur le rôle du Crédit impôt recherche (CIR).

Chaque pays développe ses propres niches fiscales à l’appui d’une stratégie économique. Cela peut être une stratégie de pur soutien au secteur financier, comme au Luxembourg. Cela peut être une stratégie de soutien à la recherche, comme en France. Le Crédit impôt recherche (CIR) est une énorme niche fiscale – le plus important dispositif de soutien à la recherche-développement en Europe. Tout n’y est pas à rejeter. Mais certains aspects du CIR, comme les réductions fiscales pour les brevets, méritent d’être questionnés. En eux-mêmes, ces réductions ne favorisent pas l’innovation. En revanche, elles favorisent le pooling de brevets dans des filiales purement financières, dans une optique de concurrence avec d’autres pays sur ce secteur d’activité, qui relève surtout de la consultance juridique. Bref, cet aspect du CIR vise surtout à encourager la relocalisation en France de certaines activités juridiques. S’il s’agit de créer de la nouvelle recherche en France, le Crédit impôt recherche est positif, mais s’il s’agit simplement d’attirer des activités qui se faisaient dans un autre pays, cela ne me semble pas avoir beaucoup de sens. Il faut penser européen.

La Belgique ou le Luxembourg justifient leurs dispositions fiscales avantageuses comme une condition de survie économique, en tant que « petits pays » totalement ouverts à la concurrence de leurs voisins européens plus importants.

Nous avons en Belgique de grands débats sur notre souveraineté économique, parce que certains de nos fleurons industriels ont été rachetés par des groupes étrangers, notamment français. C’est le cas dans le secteur de l’énergie : Electrabel a été racheté par Suez et fait aujourd’hui partie du groupe GDF Suez. Avec le débat qu’ils ont aujourd’hui sur le rachat d’Alstom, les Français peuvent très bien comprendre qu’un pays encore plus petit que la France, ouvert à la concurrence étrangère et notamment européenne, qui se voit dépossédé de ses fleurons économiques, puisse être tenté, en contrepartie, de jouer la carte de la concurrence fiscale. C’est pour cette raison que le débat doit être européen. On ne peut pas se contenter de dire aux petits pays d’arrêter de mettre en place des mesures d’incitation fiscale pour attirer les entreprises. Il faudrait une Europe beaucoup plus intégrée économiquement, qui inclut par exemple des mécanismes de solidarité avec les petits pays.

Cette politique d’attractivité fiscale est-elle soutenue par la population belge ?

Elles est surtout soutenue par les grandes multinationales. Une partie de la population belge dénonce les « cadeaux » faits aux entreprises, en faisant valoir que ces manque-à-gagner fiscaux sont compensés par la lourdeur des impôts sur le travail et sur les personnes physiques. Mais il n’y a pas vraiment de débat sur le fait que certains des dispositifs fiscaux belges permettent, par exemple, à des entreprises françaises de payer moins d’impôts dans leur propre pays.

Les mesures de concurrence fiscale apportent-elles réellement des bénéfices économiques plus large pour le reste de la population, comme le prétendent leurs promoteurs ?

J’ai essayé de mesurer ces bénéfices éventuels le plus précisément possible, mais il n’existe pas beaucoup d’études à ce sujet. Ce qui est sûr, c’est que cela stimule une activité de conseil fiscal et juridique… En quoi cela bénéficie réellement au reste de la population, que cela soit en matière d’emplois ou de recettes fiscales, est très difficile à évaluer. Certains pensent que cela peut créer des effets de boule de neige, et servir à une stratégie économique plus large. En Belgique, il y a un consensus politique sur le fait que cette politique fiscale bénéficie au pays, mais il ne s’appuie pas sur des études scientifiques fiables. C’est sans doute le cas, mais il est difficile de savoir dans quelle mesure précisément.

Vous suggérez dans votre livre que l’Union européenne a favorisé les phénomènes de concurrence fiscale dans la mesure où elle a libéré le mouvement de capitaux sans mettre en place les mécanismes d’échange d’information qui auraient permis aux fiscs de chaque pays de suivre.

À la fin des années 1970 et au début des années 1980, l’Europe était en panne. Lorsque Jacques Delors est arrivé à la Commission, il a voulu relancer l’Europe sur un projet de marché intérieur. Ce fut l’Acte unique. Selon les discours officiels (sans doute en partie vrais), cette initiative a permis de relancer l’Europe à la fois politiquement et économiquement. En même temps, elle a introduit un déséquilibre dans la construction de l’Europe, partiellement responsable de la crise de l’euro. Ce déséquilibre a aussi facilité les pratiques d’optimisation fiscale. Il n’y avait pas d’union politique pour contrebalancer la plus grande liberté économique. « Union politique » est une notion très large, mais concrètement, en matière fiscale, cela signifie que l’on n’a pas doté les administrations des outils nécessaires pour empêcher l’évasion fiscale. Le principal de ces outils est l’échange automatique d’informations, qui aurait dû être adopté en même temps que la libre circulation des capitaux, mais qui ne l’a été que cette année - trente ans plus tard [5].

Il y a donc des progrès au niveau européen en matière d’harmonisation fiscale, mais ils sont extrêmement lents.

Trente ans de retard, ce n’est pas insignifiant. Les obstacles n’étaient pas d’ordre technique, mais d’ordre juridique et institutionnel. L’harmonisation du marché intérieur progresse à la majorité qualifiée, donc très rapidement, tandis que les questions fiscales progressent à l’unanimité. Ce droit de veto a permis à des pays comme le Luxembourg, en particulier, de bloquer tout progrès à la matière. Et ils continuent à le faire. Même s’il a lâché du lest sur l’échange automatique d’informations, il y a encore de nombreuses mesures de transparence auxquelles le Luxembourg continue de s’opposer. Il vient ainsi de saisir la justice européenne sur une demande de la Commission européenne, qui cherche à mettre le nez dans ses « rulings », ces espèces d’accords secrets entre le fisc et les multinationales permettant de valider à l’avance certains montages fiscaux.

Sur ce sujet, la Commission européenne joue-t-elle un rôle positif ?

La Commission européenne pousse depuis très longtemps à l’harmonisation fiscale, et ce sont les pays qui s’y opposent – en particulier l’Irlande pour l’impôt sur les sociétés et le Luxembourg pour la taxation de l’épargne. Mais beaucoup d’autres pays s’abritent derrière ces deux-là. La manière dont vous présentez la Commission en France, comme un agent systématiquement ultralibéral, est parfois un peu caricaturale.

Quelle est l’attitude des grands pays comme la France, le Royaume-Uni et l’Allemagne ?

Ils poussent à l’harmonisation fiscale, parce qu’ils ont un intérêt objectif à le faire, mais ils ne poussent pas très fort. De temps en temps, il y a un sursaut, mais ensuite cela se dilue dans des comités dont les experts ne paraissent pas toujours très motivés. Or, pour faire avancer ces dossiers, qui sont très complexes, il faut une volonté politique sans faille, sur plusieurs années. C’est ce qu’on a vu avec l’échange automatique d’informations, mais le problème est que ce n’est pas le seul enjeu.

Vous évoquez notamment dans votre livre la question de l’impôt sur les sociétés, dont même l’assiette est encore calculée de manière différente dans chaque pays.

C’est un exemple typique. C’est un dossier ouvert depuis vingt ans et qui fait occasionnellement des progrès microscopiques. Cela est dû en partie à sa complexité, mais aussi aux résistances politiques, notamment de la part de l’Irlande. Je ne sais pas si celle-ci lèvera jamais son veto. Il faudrait qu’un groupe de pays volontaires se lance.

Comment accélérer les progrès en matière d’harmonisation fiscale au niveau européen ?

Il y a une espèce de consensus de façade mais, derrière ce consensus, les gouvernements ne semblent pas avoir envie d’investir beaucoup de capital politique sur ces questions, parce que c’est complexe, et que cela rapporte peu à court terme. Bâtir des consensus à l’échelle européenne prend énormément de temps, et pour l’instant il y a d’autres priorités. Le sens de mon livre est de montrer que le sujet de l’harmonisation fiscale devrait lui aussi être prioritaire. Aujourd’hui, on s’intéresse beaucoup aux questions de déficits publics. La question de l’harmonisation fiscale, bien que liée, est vue comme un objectif à long terme. Mais cela fait trente ans que c’est un objectif à long terme…

Dans plusieurs pays, dont la France, on a assisté à une sorte de durcissement de l’attitude des administrations fiscales, qui ont engagé des redressements fiscaux contre des multinationales se chiffrant parfois en centaines de millions d’euros. Le volontarisme des administrations fiscales est-il réellement le cœur du problème, ou n’est-ce qu’un pis-aller ?

Ce type de redressement fiscal est une manière de répondre à un problème flagrant. Google ne payait quasiment pas d’impôts en France. Il est positif que les États s’engagent en ce sens. Mais dans un contexte d’économie mondialisée, il est un peu utopique de penser qu’on va régler durablement la question sur un plan seulement national. Certes, il faut agir sur le front des redressements fiscaux, mais il ne faut pas délaisser les problèmes systémiques. Si elle veut lutter efficacement contre l’évasion fiscale, la France doit raisonner plus « européen ».

L’OCDE vient d’annoncer une série de mesures pour lutter contre l’évasion fiscale dans le cadre de son programme BEPS (base erosion and profit shifting, « Érosion de la base d’imposition et transfert de bénéfices »). La boîte à outils proposée par l’OCDE vous paraît-elle pertinente, et quelles sont les chances que les États européens s’en emparent effectivement ?

Il faut souligner que l’OCDE, contrairement à l’Union européenne, n’a pas en elle-même la capacité d’imposer des normes contraignantes. C’est un forum international où les États discutent de normes, mais celles-ci n’ont pas directement force de loi. Elles doivent ensuite être transposées par les gouvernements qui le souhaitent, à leur propre rythme. Certes, les nouvelles normes fiscales récemment proposées par l’OCDE pourraient changer beaucoup de choses, mais cela risque de prendre des années, voire des décennies si l’on se base sur l’expérience passée.

Il s’agit d’un plan d’action en 15 points qui aborde aussi bien la fiscalité des personnes que celle des entreprises. Sur le premier aspect, l’OCDE insiste sur l’échange automatique des informations entre administrations fiscales. C’est un sujet qui progressait déjà au sein de l’Union européenne, et qui vient d’être à nouveau abordé en réunion des ministres des Finances européens. Malheureusement, encore une fois, on a assisté à des manœuvres de retardement, notamment de la part de l’Autriche qui a demandé un délai jusqu’à 2018.

En ce qui concerne l’impôt des entreprises, l’OCDE veut contrôler plus strictement les prix de transfert, c’est-à-dire les transferts financiers entre différentes filiales d’une même multinationale, qui sont la principale courroie de transmission des profits en vue de l’optimisation fiscale. Ce sont des évolutions intéressantes, mais cela reste limité par rapport à ce qui serait nécessaire pour remettre en cause les fondements mêmes du système. La définition d’une assiette fiscale commune européenne claire pour les entreprises permettrait d’aller beaucoup plus loin. Le commissaire à la fiscalité sortant, Algirdas Šemeta, a déclaré lors de son départ que c’était un sujet crucial sur lequel l’Europe devait absolument avancer. On peut espérer que Pierre Moscovici, le nouveau commissaire à la fiscalité, fasse avancer le dossier…

Au niveau de l’Union, il y a aussi eu des évolutions intéressantes dernièrement, avec la volonté apparente de la Commission de contrôler beaucoup plus strictement les fameux « rulings » fiscaux accordés par l’Irlande ou le Luxembourg à des entreprises comme Amazon et Apple.

La Commission agit ici dans le cadre de sa mission de lutte contre les pratiques anti-concurrentielles – un sujet sur lequel elle a toute liberté d’agir, contrairement à celui de l’harmonisation fiscale où elle dépend du bon vouloir des États. En l’occurrence, elle s’attaque non seulement aux « rulings » eux-mêmes, mais aussi à certains avantages fiscaux octroyés par ruling, comme certains montages sur la propriété intellectuelle en ce qui concerne Amazon, le « double Irish » dans le cas d’Apple [6], etc. Il s’agit effectivement des failles les plus importantes dans le système tel qu’il existe actuellement. Mais en même temps, on pourrait dire à peu de choses près la même réponse que pour les annonces de l’OCDE : ce n’est pas cela qui va rendre le système fiscal européen globalement plus transparent et efficace.

Propos recueillis par Olivier Petitjean

Pour prolonger :

Éric Walravens, Dumping fiscal. Enquête sur un chantage qui ruine nos États, Les petits matins / Institut Veblen, Paris, avril 2014, 208 p., 15 euros.

Le blog d’Éric Walravens : http://ndonne.blogspot.be/.

˜
— 
Photo : Adam T4 CC

[1Définition d’Éric Walravens : Décision fiscale anticipée permettant aux contribuables d’obtenir une garantie précoce de la légalité des montages. Ces décisions portent notamment sur les prix de transfert (tarifs que se facturent entre elles les filiales d’une même multinationale).

[2Il s’agissait plus précisément de la liste dite « grise », regroupant les pays ayant promis d’adopter une politique de transparence fiscale sans l’avoir encore mise en œuvre en pratique. Incluse dans la liste grise en avril 2009, la Belgique en a finalement été retirée après beaucoup d’efforts de lobbying en juillet 2009. Voir ici le site de l’OCDE présentant son travail sur les questions d’optimisation fiscale internationale.

[3Mécanisme fiscal spécifique à la Belgique qui permet à une firme de déduire de ses impôts, lorsqu’elle se finance par fonds propres, l’équivalent des intérêts qu’elle aurait eu à verser si elle s’était financée par crédit. Voir ici.

[4Voir le site du Financial Secrecy Index et ici une comparaison des listes du Tax Justice Network, de l’OCDE et du Fonds monétaire international.

[5Sur les mesures adoptées récemment, voir par exemple ici.

[6Pour plus de détails sur cette annonce, lire cet article d’Éric Walravens. Montage d’évasion fiscale inventé par Apple, qui profite d’une disposition spécifique au système fiscal irlandais pour réduire fortement ses taxes sur les profits réalisés en Europe, en les transférant sous forme de redevances ou de droits de propriété intellectuelle à une holding basée en Irlande, associée à une autre société de droit irlandais mais résidente fiscale dans un paradis fiscal. Le montant de l’impôt effectivement versé par ces entreprises peut encore être réduit par l’adjonction d’un « sandwich hollandais ».