La première législation minière française « moderne » remonte à 1810, sous Napoléon. Elle contraint les exploitants à introduire une déclaration auprès de la commune. En 1956, le premier Code minier entre en vigueur. Il rassemble les textes de droit en lien avec l’exploitation des ressources minérales et l’extraction des hydrocarbures. Il sera enrichi de plusieurs dispositions au cours de la seconde moitié du XXe siècle (protection de l’environnement, gestion de l’eau, sécurité sociale du secteur, code des assurances…).

Une législation obsolète

En 2009, la loi de simplification et de clarification du droit et d’allègement des procédures [1] ouvre la voie à une réforme du code minier. L’année suivante, le public s’aperçoit que des permis de recherche d’hydrocarbures ont été discrètement accordés, sans information des riverains ni des élus. Or, depuis 2005, la Charte de l’environnement, en son Article 7, prévoit l’information et la consultation des populations locales pour toute décision publique ayant une incidence sur l’environnement. L’affaire fait scandale. En 2011, afin de calmer la polémique, un décret interdisant la fracturation hydraulique (le « fracking ») pour l’exploitation d’hydrocarbures non conventionnels (gaz et pétrole de schiste notamment) est adopté par le gouvernement.

En 2012, le nouvel exécutif (présidence Hollande) annonce sa volonté de réformer le code minier et soumet plusieurs avant-projets, en 2013 et 2014. Au gré des remaniements ministériels, la réforme est repoussée jusqu’à la proposition de loi de septembre 2016 - finalement portée par des parlementaires et non par le gouvernement. En janvier 2017, le projet est approuvé par l’Assemblée nationale et envoyé au Sénat (lire l’enquête publiée alors par l’Observatoire des multinationales). Mais, les élections présidentielles approchant, les sessions parlementaires se terminent et le projet ne voit finalement pas le jour, au grand dam – pour des raisons différentes - des ONG et des entreprises.

À l’été 2017, le nouveau ministre de l’Écologie du président Macron, Nicolas Hulot, affirme qu’il soumettra une nouvelle proposition de loi avant fin 2017, finalement repoussée à 2018. En octobre 2017, plusieurs dispositions sont ajoutées concernant les hydrocarbures, via la loi Hulot (lire notre article). La fin de l’exploitation de ceux-ci est annoncée pour 2040 (avec des dérogations possibles). L’exploitation non conventionnelle des hydrocarbures reste bannie.

Points d’achoppement

Les avant-projets au code minier avaient déjà créé des polémiques. Pour les opposants à la relance minière, outre l’intérêt économique douteux de relancer l’extraction, ce sont les aspects ayant trait à la pratique démocratique et aux préoccupations environnementales qui ont focalisé les critiques.

Aucune procédure de consultation digne de ce nom n’est en effet prévue. Comme l’expliquent les Amis de la Terre et leurs alliés associatifs, « les "consultations" des populations locales sont bien souvent des réunions d’information unilatérales qui ne présentent que les aspects positifs de l’extraction [2]. » Le plus souvent, celles-ci se cantonnent à des consultations numériques d’une durée de 21 jours. La grande majorité des avis recueillis lors de ces « consultations » sont défavorables aux projets miniers. Mais comme celles-ci ne sont que consultatives [3], les permis finissent tout de même par être accordés.

Un autre point de discorde concerne le « droit de suite ». Ce principe juridique donne la primauté aux entreprises exploratrices lors d’une future exploitation ; autrement dit, un permis d’exploration décroché assure quasi automatiquement l’obtention de la concession et la possibilité de la renouveler.

Le volet environnemental cristallise aussi de nombreuses critiques. Les études d’impact environnementales préalables et les projets de réhabilitation « après-mine » ne semblent pas constituer de gages suffisants d’une exploitation durable. Les exploitants ne sont pas tenus de déclarer les techniques ni les intrants (solvants, produits chimiques…) qui seront utilisés lors des opérations. L’avis des directions régionales de l’environnement n’est que consultatif. La proposition de loi relative au code minier présentée fin 2016 n’a curieusement pas voulu classer les travaux miniers comme relevant des « ICPE » (installations classées pour la protection de l’environnement) [4], suivant ainsi l’avis de représentants du secteur extractif ayant pu s’exprimer lors des débats parlementaires. Cette classification concerne pourtant des sites pouvant présenter « des dangers ou des inconvénients soit pour la commodité du voisinage, soit pour la santé, la sécurité, la salubrité publique, soit pour l’agriculture, soit pour la protection de la nature, de l’environnement et des paysages, soit pour l’utilisation rationnelle de l’énergie, soit pour la conservation des sites et des monuments ainsi que des éléments du patrimoine archéologique » [5]. À croire que les mines ne rentrent pas dans cette catégorie.

Moins de redevances minières en France qu’en RDC

La question de la fiscalité minière est un autre élément d’importance, qui a pourtant moins cristallisé les débats dans les médias. Le code minier dans sa version de 1956 prévoit différents types de taxation, ne concernant que la phase d’exploitation. Une redevance est octroyée au propriétaire du terrain. Elle n’est versée qu’une fois et s’élève à 15 euros par hectares (10 fois moins qu’aux États-Unis). Des redevances sont réservées aux communes et départements. Leurs montants ont été mis à jour en 2012 [6]. Ils dépendent du type de minerai et des quantités extraites. Par exemple, 125,7 euros par kg d’or ou 291 euros par millier de tonnes de zinc reviennent aux communes. Au cours actuel de l’or, les redevances des communes et départements additionnées représenteraient moins de 1% des recettes potentielles des compagnies minières – le kilo d’or s’échangeant autour des 35 000 euros. Des montants inférieurs à ceux observables dans les législations minières de nombreux pays africains (par exemple la RDC) où les codes miniers ont le plus souvent été rédigés par la Banque mondiale ou le FMI au moment des plans d’ajustement structurels.

Pour les entreprises du secteur extractif, la refonte du code minier est nécessaire, car elle est perçue comme une opportunité de sécuriser leurs investissements. La volonté de disposer d’un cadre réglementaire simplifié, clairement défini, facilitant leur implantation et protégeant leurs investissements prédomine. Le principe de décision tacite d’acceptation - en vigueur pour les permis de construire - fait par exemple partie des mesures plébiscitées par les industriels. Celui-ci prévoit qu’en l’absence de réaction de l’administration pendant deux mois, les permis soient automatiquement accordés [7].

Côté politique, les priorités semblent claires. Début 2017, la rapporteuse du texte devant la Commission des affaires économiques, Marie-Noëlle Battistel, députée (PS) de l’Isère, le précisait : le premier objectif du nouveau Code est « la revalorisation de l’activité minière en France (…) qui peut être une source importante de développement économique », mais qu’il convient de mener, ajoute-t-elle, « de manière durable » . Les débats parlementaires sur le code minier sont annoncés pour 2018. La nouvelle majorité parlementaire reprendra sans nul doute à son compte les mêmes objectifs.

Bénéfices économiques douteux

Si les positions des antis et des pro-mines sur le contenu du code minier semblent fortement marquées, il est intéressant de revenir sur les arguments déployés pour justifier de l’intérêt de la relance extractive sur le territoire français.

L’antienne de l’emploi et de la réindustrialisation est la première mobilisée. D’Arnaud Montebourg, ex-ministre du redressement productif à Emmanuel Macron, ministre de l’Économie, candidat puis président de la République, jusqu’aux compagnies minières, les mêmes discours résonnent. Pour le premier, il s’agit de redonner « une meilleure image » à un secteur qui en a visiblement besoin, « l’exploitation minière (...) [étant] une forme de technologie moderne, nouvelle, à taille humaine » [8]. Pour l’actuel locataire de l’Élysée, « la recherche minière se conçoit aussi comme une opportunité de revitalisation, de création de valeurs et d’emploi dans les territoires ruraux » [9].

Les mines permettraient donc la création d’emplois, contribueraient au renouveau du secteur industriel et au dynamisme de l’économie. Bémol : les industries extractives sont aujourd’hui fortement mécanisées, les emplois créés sur les sites sont généralement réservés à un personnel spécifiquement qualifié, et profitent peu aux populations locales. Variscan, une société à capitaux australiens, qui a obtenu plusieurs permis d’exploration minière en France, affirme pouvoir créer de 150 à 300 emplois par site minier sur la période de l’exploitation (environ 30 ans) et en induire le triple en emplois indirects. Cela sans prendre en compte les emplois agricoles ou dans le secteur du tourisme qui pourraient être détruits par les exploitations minières.

Pour les opposants aux projets, ces chiffres ne tiennent pas la route. Ils prennent pour exemple le permis de recherche de Tennie, dans la Sarthe, sur un site anciennement exploité par Elf puis Total. En 1981, 1500 emplois sur 20 ans avaient été promis par l’exploitant. Au maximum, le site n’a jamais employé plus de 32 personnes, dont 5 sur la commune concernée, pendant une période de trois ans [10].

Les industriels mettent également en avant les nouvelles techniques minières et leur impact limité sur l’environnement. En 2015, le ministre de l’Économie Emmanuel Macron avait lancé l’initiative « mine responsable », associant l’ensemble des « parties prenantes » des projets miniers (élus, représentants des industries minières, du MEDEF et des instituts géologiques publics, organisations de la société civile). Celle-ci était censée dissiper les craintes quant aux effets négatifs de l’exploitation minière. Les organisations de la société civile finissent par claquer la porte (à l’instar d’Ingénieurs sans Frontières SystExt), refusant de servir de caution à un processus déséquilibré et principalement mené pour « verdir » la relance minière.

Approvisionnements « stratégiques »

Outre les emplois, ce sont les risques de rupture d’approvisionnement pour certaines filières industrielles qui sont mis en avant. Une vingtaine de matières premières sont considérées comme « stratégiques » ou critiques [11] pour des secteurs parmi lesquels on retrouve quelques-uns des principaux produits d’exportation français : l’électronique et les technologies de l’information et de la communication, la chimie et la pharmacie, l’équipement mécanique, le matériel de construction, les équipements médicaux, de transport (aérien, routier, ferroviaire, maritime), l’énergie (du nucléaire aux renouvelables) .

De même, la dépendance des industries de défense et aéronautique – « fleurons » des exportations hexagonales - à certains matériaux est aussi pointée. Comme l’explique Christophe-Alexandre Paillard de Science Po Paris, « les minerais stratégiques et/ou critiques pour l’industrie de défense englobent le platine et les platinoïdes, l’antimoine, le cobalt, le chrome, le titane, le manganèse, le niobium, le molybdène, le vanadium, le tantale, le coltan, le tungstène et les 17 terres rares aujourd’hui presque exclusivement produites par la Chine » [12]. Sans ces précieuses ressources, la fabrication d’armes et de matériel militaire dernier cri se trouve amoindrie. Une préoccupation pour un pays engagé sur de nombreux terrains d’opérations extérieures. Un état de fait affirmé dans des rapports d’information parlementaires [13] ou dans le Livre Blanc « Défense et sécurité nationale » de 2013 .

La crainte d’une rupture d’approvisionnement pour les terres rares (dont la quasi-totalité de la production provient de Chine) ou le tungstène (plus des deux tiers des ressources exploitables sont situées en Chine, 9% en Russie) figure parmi les arguments des partisans du renouveau minier. En relançant une exploitation domestique, le risque de rupture diminuerait.

Permis et demandes en cours

Quatre substances sont actuellement exploitées en France métropolitaine : le sel (20 concessions exploitées), le calcaire bitumineux (site d’Orbagnoux, Ain), la bauxite (2 sites dans l’Hérault) ainsi que l’étain, le tantale et le niobium comme coproduit d‘une mine de kaolin (site d’Echassières, Allier). Ces sites ne représentent que des portions marginales de la production mondiale. 450 concessions disposent d’un permis valide en 2017. Ceux-ci ont été émis à une époque où les exploitations n’avaient pas d’échéance. Les sites non exploités seront fermés fin 2018.

Dans les territoires et collectivités d’outre-mer, l’exploitation minière est plus intensive qu’en métropole. L’or est exploité en Guyane (sur une centaine de concessions, dont les deux tiers artisanales) tandis que la Nouvelle-Calédonie exploite le nickel et le cobalt, dont elle détient des réserves parmi les plus importantes au monde. Avec la Société Minière du Sud Pacifique- SMSP (contrôlée par Sofinor – Société financière et de développement de la province nord), de grandes sociétés minières exploitent les concessions calédoniennes : le français Eramet et les géants brésiliens et suisses Vale et Glencore Xstrata.
Le cas de la Nouvelle-Calédonie diffère de ceux des autres territoires ultramarins du fait de son statut particulier [14]. L’île dispose en effet, depuis 1999, de compétences relatives à la réglementation sur les ressources et la fiscalité minières tandis que les provinces ont la compétence opératoire (délivrance des permis).

Outre les projets en cours, une quinzaine de permis exclusifs de recherche minière (permis d’exploration) a été octroyée ou fait l’objet de demandes depuis 2013 en métropole [15]. Ceux-ci sont principalement concentrés en Bretagne et dans le Massif central. On en retrouve également au Pays basque ou en Ariège. Il s’agit de gisements recelant plusieurs métaux comme l’or, l’argent ou les terres rares. Plusieurs permis ont été signés par Emmanuel Macron lorsqu’il dirigeait le ministère de l’Économie .

Figure 1 - Liste de Permis exclusifs de recherche minière accordés ou en cours d’instruction en métropole [16]

PER en instruction

PER octroyés

Les mines Outre-mer

Hors métropole, plus d’une vingtaine de permis d’exploration ont été accordés ou font l’objet de demandes en Guyane, dont certains de très grande taille, notamment celui de la « Montagne d’Or ». Le projet mené par le russe Nordgold et le Canadien Columbus Gold prévoit une fosse de 2,5 km de long sur 400 mètres de large et 400 mètres de profondeur et pourrait à lui seul consommer 20% des capacités énergétiques guyanaises.

Un autre permis de recherche a été accordé en Polynésie française, sur l’île de Makatea. Il concerne un ancien site d’exploitation du phosphate. Enfin, des explorations sont également en cours dans les profondeurs des eaux internationales – sous l’égide de l’Autorité internationale des fonds marins - afin d’évaluer la possibilité d’une exploitation de nodules polymétalliques dans la zone Clarion-Clipperton (Océan Pacifique), sur le plancher océanique, mais également dans l’Atlantique Nord pour une exploration d’un site sous-marin de sulfures polymétalliques [17].

Dans le Pacifique, des expéditions de reconnaissance ont été menées depuis 2010 concernant nodules et encroutements polymétalliques, dans la zone économique exclusive française de Wallis et Futuna. Depuis 2015, le gouvernement tente d’accorder un permis de recherche à un consortium associant l’État, Eramet (FR) et Technip (FR). Mais le projet se heurte au fait que le code minier français ne soit pas compatible avec le statut d’autonomie du territoire ultra-marin. Une adaptation du code minier est donc nécessaire. Or, les autorités coutumières locales – les rois de Wallis et Futuna notamment – semblent pour l’heure réticentes à l’idée de voir la métropole s’affirmer comme propriétaire du territoire marin des deux îles.

La plupart des permis accordés correspondent à des gisements contenant de l’or et de l’argent associés à d’autres métaux. Pour les gisements aurifères, comme en Guyane ou sur plusieurs sites en métropole, l’argument de l’indépendance en minerais ne semble pas valable. L’or est en effet utilisé à près de 80% en joaillerie ou pour fabriquer des lingots qui finissent dans les coffres des banques centrales. Pas de quoi justifier des exploitations parmi les plus polluantes que compte l’industrie minière. Une véritable stratégie de réduction de la dépendance aux importations de minerais devrait également inclure une politique volontariste pour recycler les métaux « stratégiques ». Aucun projet ne semble avoir été mené en ce sens. Le seul site apte à traiter et recycler les terres rares sur le sol français a été fermé en 2016 [18]. Ce sont plutôt les perspectives de profit qui motivent les entreprises. Motivation confirmée par les propos du président du Medef pour qui la Guyane est un « tas d’or sous-exploité » [19].

En plus des permis déjà accordés ou faisant l’objet de demandes, le Bureau de recherche géologique et minière français, un organisme public, a réalisé une évaluation du potentiel minier français (voir carte ci-dessous). Cette évaluation est disponible publiquement, y compris pour les compagnies minières. Une série de sites potentiellement riches en minerais, susceptibles de faire l’objet d’exploration plus poussé, voire d’une exploitation, est ainsi listée.

Figure 2 - Sites d’exploitation minière potentiels

Source

Mobilisations

Au niveau national, des organisations de la société civile et des médias – le plus souvent « alternatifs » - sont les principales sources d’information critiques sur la question de la relance minière. Les hydrocarbures, notamment les gaz de schiste et la fracturation hydraulique, ont focalisé la plus grande attention médiatique jusqu’ici, avant celle des minerais.

Au niveau local, des collectifs citoyens - organisés en association ou sans statut formel - opposés aux projets miniers se sont formés autour de plusieurs permis d’exploration comme en Bretagne, au Pays Basque ou en Ariège. Ces mouvements sont généralement jeunes et peuvent rencontrer des difficultés à se coordonner.

Le premier constat est que les populations ne connaissent pas ces projets. Le plus souvent discrètement accordés, ils ne font l’objet que d’une faible publicité (via le site de la préfecture ou des sites spécialisés) et le public est souvent très mal informé quant aux demandes en cours, à l’attribution des permis et aux conséquences de telles exploitations.

Les mobilisations contre les projets miniers ont une intensité et prennent des formes tout à fait variées selon les régions, l’avancement des projets (demande en cours ou permis d’exploration accordé), le fait qu’il existe un soutien de la part d’élus, ou encore en fonction de l’existence d’une mémoire de l’exploitation minière et de ses conséquences sur les territoires concernés (comme dans les bassins houillers ou lors de la remise en route de sites encore pollués). Les mobilisations consistent en des manifestations, en la mise en place de pétitions, l’organisation d’événements festifs (festival musical, pique-nique…) pour informer les populations, en des recours administratifs ou judiciaires contre les exploitants, ou en la demande d’études indépendantes supplémentaires.

L’accès à une information technique constitue souvent un frein pour les opposants aux projets si bien qu’il est parfois difficile de contrer un discours industriel parfaitement rodé sur la modernisation de la mine accompagné de promesses de créations d’emplois.

Dans certains cas, les élus communaux ont formulé des avis contre ces projets, suivis par la Chambre d’agriculture ou la Chambre de commerce comme au Pays Basque. En Bretagne, la région s’est prononcée contre les nouvelles exploitations minières, ainsi qu’un département. Pour d’autres sites, les mines sont perçues comme une opportunité d’attirer de l’activité, mais aussi d’engendrer des rentrées fiscales. Au niveau individuel, la perspective de recevoir des indemnisations peut être un motif d’acceptation des sites miniers. Plusieurs conseils communaux ont ainsi choisi de donner des avis favorables aux projets, ou du moins de ne pas s’y opposer. D’autres choisissent de ne pas se prononcer par crainte de faire fuir les entreprises ou de se mettre à dos une partie de l’électorat généralement réticent à voir une mine s’installer au pas de sa porte. Les avis des communes ne sont cependant que consultatifs. C’est l’État qui tranche en dernière instance.

Qui sont les véritables « opposants » ?

Notons que l’attribution des permis est souvent présentée comme un fait accompli aux populations qui se retrouvent à endosser le costume des « opposants », et à qui l’on reproche de faire obstacle au progrès ou à la modernité. Un autre discours est celui qui consiste à renverser l’argumentaire : les opposants ne sont pas les anti-mines mais bien les industriels et les pouvoirs publics qui s’opposent aux projets les plus respectueux des territoires.

En Guyane, le collectif « or de question » s’est formé contre l’extension de l’industrie minière, en particulier les projets de mines d’or géantes. Ce collectif regroupe 22 associations guyanaises et une centaine d’ONG nationales ou internationales. Les mobilisations contre les projets miniers ont également pu prendre des formes variées : une pétition qui a recueilli près de 190 000 signatures, l’organisation de conférences-débats, projections, de manifestations, la prise de parole lors d’événements publics (par ex. : à l’arrivée du tour de Guyane cycliste). Notons que le Grand conseil coutumier, une instance réunissant les autorités coutumières Amérindiennes et bushinenguées a émis un avis défavorable à l’extension de l’exploitation aurifère.

En Nouvelle-Calédonie et en Polynésie, où les revendications d’autonomie et/ou d’indépendance revêtent une importance certaine, les avis divergent entre une option extractiviste souveraine sans injonction de la métropole et le refus de voir l’environnement dégradé pour des projets aux retombées plus qu’incertaines pour les populations.

La relance de l’activité minière en France est en cours et une vingtaine de permis d’exploration ont été accordés depuis 2013. À l’instar des grands projets comme ceux concernant la construction d’aéroport, de barrages ou de sites de stockage pour les déchets nucléaires, les projets miniers ne semblent pas recevoir l’assentiment des populations locales qui se mobilisent par divers moyens d’action. Du côté de l’exécutif, la dépendance des industries stratégiques et la question de l’emploi apparaissent dans les discours comme les premières motivations pour la relance minière. La révision du code minier annoncée pour 2018 et les débats qui l’accompagneront détermineront les contours et les modalités de cette relance.

Romain Gelin, Gresea

Cet article est paru initialement dans Gresea Echos n°92, dédié à la relance minière en Europe. Reproduit avec autorisation.