Villes contre multinationales

« Qu’est-ce que Dubrovnik aujourd’hui ? » Golf, accords de libre-échange et le combat pour l’âme d’une ville

par Igor Lasić

Une longue bataille juridique et politique autour d’un projet controversé de golf et de développement immobilier est devenu le symbole des démêlés de Dubrovnik, en Croatie, avec l’invasion de l’industrie touristique. Confronté à la résistance des habitants, l’investisseur a initié une procédure en arbitrage international. Les accords de libre-échange peuvent-ils priver une ville et ses habitants du droit à décider de leur avenir ? Nouvel extrait de notre publication « Villes contre multinationales ».

Voilà à quoi devrait ressembler une carte postale authentique et pittoresque de l’Adriatique à l’aube du troisième millénaire : une foule de touristes se fraient à grand peine un chemin sur le Stradun, la plus célèbre des rues de Croatie, tandis que dans un coin de la photo, les élites économiques et politiques se frottent joyeusement les mains. Sur un autre cliché, sous les remparts médiévaux de Dubrovnik, on tourne une scène avec des épées, tandis qu’un groupe de citoyens manifeste devant la mairie en brandissant des clubs de golf ensanglantés.

Qu’est-ce que Dubrovnik aujourd’hui ? Les habitants de cette ville croate sur la côte orientale de la mer Adriatique auraient eux-mêmes bien du mal à donner une réponse à cette question, et encore moins les millions de touristes qui la visitent, même lorsqu’ils ont quelques connaissances de base sur Dubrovnik et son histoire. Et pourtant, il s’agit de l’un des toponymes croates les plus connus au monde, quasiment devenu le symbole du pays tout entier. Ce qui nous apporte un premier élément de réponse : en ce début de XXIe siècle, Dubrovnik est avant tout une marque puissante de l’industrie touristique, dotée d’une importante valeur marchande. Et cette popularité mondiale a changé la ville, déterminant le moindre aspect de son existence.

Une ville entre les mains de l’industrie touristique

Pour mieux comprendre comment une ville peut être ainsi « marchandisée »,, revenons quelques dizaines d’années en arrière. Avant l’invasion actuelle des paquebots de croisière et du business de l’immobilier, la Croatie tout entière, son indépendance à peine gagnée, a vécu une transition postsocialiste : autrement dit, la restauration du capitalisme. À Dubrovnik, cette nouvelle ère s’est traduite par la soumission de tout son patrimoine, naturel comme culturel, à l’objectif simpliste d’engranger le plus de bénéfices possibles, le plus vite possible. Le tourisme s’est tout naturellement imposé comme la solution idéale. À l’époque de la République fédérative socialiste de Yougoslavie, la préfecture la plus méridionale de Croatie était déjà un haut lieu de villégiature. Aujourd’hui, on y enregistre jusqu’à cinq millions de nuitées par an.

La guerre qui a frappé la Croatie en 1991 a changé les règles du jeu. Dans l’économie socialiste, l’activité touristique était principalement organisée dans le cadre d’une industrie hôtelière de grande échelle, bien entendu publique. La guerre, ayant détruit ces hôtels ainsi que les moyens de subsistance de la majorité des familles dubrovnikoises, a joué un rôle déterminant dans la grande braderie des ressources qui allait s’ensuivre. Les appartements et les maisons de la vieille ville ont été vendus en masse, atteignant des prix que leurs propriétaires ne pouvaient bien souvent tout simplement pas refuser, pris à la gorge par l’augmentation du coût de la vie. Après les maisons et les appartements vint le tour de l’espace public, devenu entre-temps municipal ou étatique.

C’est au tournant du millénaire, alors que les infrastructures publiques, les ressources naturelles et les priorités sociales étaient progressivement inféodées à une industrie touristique toujours plus vorace, que sont entrés en scène les grands promoteurs immobiliers. Ils ne pouvaient plus se satisfaire de l’accumulation de petites capacités d’hébergement individuelles. Leur modèle commercial requérait une vision autrement plus ambitieuse. Un investisseur en particulier trouva le moyen de mettre la main d’un seul coup sur un énorme terrain à proximité immédiate de Dubrovnik, pour y construire des centaines de locations de tourisme, accompagnées d’hôtels et de luxueuses villas. La première étape du projet était de créer un terrain de golf, sport qui n’avait jamais été pratiqué à Dubrovnik. Un terrain de golf sérieux requiert au bas mot des centaines d’hectares de terrains libres, et cette gourmandise en mètres carrés, ainsi que l’inévitable business de l’immobilier qui s’y attache, ont déjà valu à ce sport une triste réputation dans le monde entier.

Qu’est-ce donc que Dubrovnik aujourd’hui ? Dubrovnik est une marque, une destination touristique, un marché immobilier juteux, et enfin un décor de films. La ville a notamment accueilli les tournages de Game of Thrones, Star Wars et Knightfall, pour ne citer que les plus récents. Mais derrière les bandes-annonces clinquantes de ces blockbusters se cache une réalité sociale bien moins riante. La vie des habitants est brutalement soumise aux exigences d’acteurs économiques qui, en collaboration avec des autorités locales coupées du peuple, exploitent leurs infrastructures et leur patrimoine historique et naturel. Et ce, au détriment des besoins fondamentaux de la population locale, de l’énergie à la santé en passant par les transports et l’éducation.

Le golf comme symbole de dépossession

Le projet de golf allait devenir le symbole même de cette histoire et du sort dévolu à l’espace urbain et aux biens publics de Dubrovnik. Le nom du premier investisseur a été pratiquement oublié, tout comme celui du deuxième, qui a repris le projet, pour le revendre à un troisième quelques années plus tard. Mais le projet est resté comme un révélateur dans la mémoire collective d’une ville certes petite par ses dimensions – 50 000 habitants seulement – mais grande par sa signification historique.

Jusqu’en 2005, il avait toujours été question d’un projet relativement modeste, d’une surface de 100 hectares sur le plateau de la colline de Srđ, qui s’élève juste derrière la ville à 415 mètres d’altitude. Mais à la fin de cette année-là, la zone d’intervention est passée dans les documents administratifs locaux à 310 hectares, englobant la plus grande partie du plateau de Srđ. Les administrations ont donné leur bénédiction à cette extension, alors même que le plan d’aménagement en vigueur ne prévoyait toujours que 100 hectares.

La colline de Srđ est, de fait, l’unique zone potentielle pour une éventuelle extension de Dubrovnik en dehors de l’espace urbain existant. Toutes les autres possibilités sont des zones éloignées, comme le quartier de Nova Mokošica construit dans les années 1980 à plusieurs kilomètres de la ville. Une particularité liée à la spécificité géographique de Dubrovnik et de ses environs : une bande de côte relativement étroite, derrière laquelle se dressent des collines escarpées. Ce qui n’a pas empêché les autorités locales, régionales et nationales de priver Dubrovnik de toute perspective d’expansion acceptable, si jamais le besoin devait s’en faire sentir à l’avenir – pour l’amour du golf.

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Influence politique

Le golf et ses résidences annexes ont obtenu le soutien clair et public de deux maires de Dubrovnik, trois présidents de la République, quatre premiers ministres et toute une série de ministres de tout l’échiquier politique. Le premier nom célèbre de cette longue liste a été celui du premier ministre Ivo Sanader, qui a exprimé son soutien juste après la modification susmentionnée de la surface du projet. Trois ans et demi plus tard, il quitterait brusquement ses fonctions, pour être par la suite condamné pour corruption. Mais ses mots restent encore gravés dans les mémoires : lors d’une session de son gouvernement, il avait souligné le projet sur Srđ était « d’un intérêt exceptionnel pour la République de Croatie ». Mais pas d’abord pour la République de Croatie, allait-il s’avérer très rapidement. La croissance de la surface du projet fit exploser sa valeur. En 2006, le deuxième investisseur le revendit à l’homme d’affaires israélien Aaron Frenkel [1]. Il reste le principal propriétaire du projet aujourd’hui.

Initialement, le projet sur Srđ était d’une valeur de 70 à 80 millions d’euros. Le dernier chiffre connu du public tourne autour de 1,1 ou 1,2 milliard d’euros. Des médias croates ont découvert qu’un certain cabinet d’avocats lié à l’homme d’affaires avait financé le train de vie de la fille de Sanader lors de ses études aux États-Unis.

Entre-temps, les plans d’aménagement ont été adaptés a posteriori aux besoins du projet, en profitant de la dissolution du Conseil régional et de la nomination d’un commissaire du gouvernement pour Dubrovnik. Non seulement une irrégularité devenait ainsi légale, mais le commissaire n’était absolument pas investi des pouvoirs nécessaires pour procéder à ces modifications. Quelques associations de la société civile se sont tournées vers le Tribunal constitutionnel. Au cours des années, des tribunaux de différents échelons allaient à plusieurs reprises invalider des documents comme le plan amendé d’aménagement du territoire, l’étude d’impact environnemental, le permis d’aménager, malgré les pressions exercées sur eux. Dans chacun de ces cas, cependant, les autorités, étatiques comme locales, ont passé outre ces décisions de justice, en se contentant de produire de nouveaux documents tout aussi contestables que les précédents, censés leur permettre de relancer le projet avec une alacrité renouvelée.

Au printemps 2007, le président de la République Stipe Mesić nommait Aaron Frenkel consul honoraire de la Croatie en Israël. Un an et demi plus tard, le Parlement croate votait une loi sur le projet de golf favorisant indubitablement le grand capital au détriment des intérêts de la communauté et des petits propriétaires, le plus souvent des agriculteurs. La loi sera retirée quatre ans plus tard seulement, mais avec des conséquences juridiques négatives durables, car les plans d’aménagement de toute la Croatie avaient été harmonisés en conséquence.

En 2009, la mairesse de Dubrovnik signait avec l’investisseur, représenté par la société Razvoj Golf (« Golf développement »), un contrat de vente de 47 000 m2 de terrains municipaux sur Srđ, au prix dérisoire de moins de 8 euros le m2. Le même investisseur avait auparavant racheté à des propriétaires privés leurs terrains environnants pour environ 20 euros le m2. Aux élections suivantes, cette mairesse allait perdre son poste, pour être remplacée par un homme politique opposé au projet de golf. Enfin... opposé jusqu’à ce qu’il soit élu. L’explication qu’il donnerait à l’opinion publique serait la suivante : « La valeur des terrains de Dubrovnik a tellement augmenté que nous ne sommes plus en mesure de les gérer. »

« Ne construisez pas de golf à proximité de cette ville, ni d’aucune autre ville »

L’initiative citoyenne « Srđ je naš » (« Srđ est à nous »), lancée à cette époque, allait devenir le cœur de l’opposition à cette usurpation du patrimoine public de Dubrovnik. Les grands médias croates soutenaient de plus en plus ouvertement l’investisseur, à commencer par le plus grand groupe de presse privé Europapress Holding, rebaptisé plus tard Hanza. La célèbre architecte Zaha Hadid fut chargée de dessiner les plans d’une partie des 400 villas prévues sur Srđ, avec un hôtel et 1600 appartements destinés à la vente libre. Cependant, toutes les grandes associations d’architectes croates et dubrovnikoises, de leur côté, étaient opposées au golf. Même Taleb Rifai, secrétaire général de l’Organisation mondiale du tourisme des Nations Unies (OMT), en villégiature à Dubrovnik, a ressenti le besoin de déclarer : « Ne construisez pas de terrains de golf à proximité de cette ville, ni d’aucune autre ville. »

Grâce à ses soutiens, l’investisseur a finalement réussi en 2012 à produire une étude d’impact environnemental positive, mais uniquement après une troisième prolongation du délai de remise de cette étude. Or, le ministère de tutelle n’était autorisé par la loi à prolonger ce délai qu’une seule fois. La communauté locale, auparavant complètement désintégrée, n’a pas pour autant baissé les bras. L’initiative « Srđ je naš » s’est lancée en janvier 2013 dans l’organisation d’un référendum contre le projet de golf. Non seulement le projet d’une « ville au-dessus de la ville » apparaissait de manière de plus en plus flagrante comme une usurpation de biens publics au profit d’intérêts privés, mais il faisait aussi peser sur l’environnement de Dubrovnik de sérieuses menaces écologiques. Selon des études scientifiques, le complexe, prévoyant l’introduction de nombreuses espèces allochtones requérant de grandes quantités de pesticides, d’engrais et d’eau, aurait des effets dévastateurs sur l’équilibre de l’écosystème méditerranéen de Srđ et ses environs.

Le référendum du printemps 2013 se déroula dans un contexte d’intimidation systématique des citoyens, de chantage aux dédommagements potentiels à payer à l’investisseur, et de mensonges éhontés de la classe politique et des médias sur la composante écologique du projet. Pourtant, presque le tiers de la population locale s’est rendu aux urnes, dont 85 % ont voté contre le projet. Le résultat ne fut pas tenu pour contraignant par les autorités, car en Croatie, pour qu’un référendum d’initiative locale soit valide, le taux de participation doit dépasser les 50 %. À titre de comparaison, lors du référendum national sur l’entrée de la Croatie dans l’Union européenne organisé l’année précédente, le taux de participation avait également été inférieur à 50 %, mais les deux tiers de votes exprimés en faveur de l’adhésion avaient été jugés suffisamment représentatifs...

Le combat s’internationalise

L’Unesco, sur la liste du patrimoine mondial duquel Dubrovnik se trouve depuis déjà 40 ans, est alors elle-même entrée en scène pour contester le projet. Mais la pression internationale s’exerçait des deux côtés : le président de la Commission européenne José Manuel Barroso, à l’issue d’une rencontre avec le président israélien Shimon Peres, a informé le premier ministre croate Zoran Milanović qu’il était au courant des « embûches incompréhensibles » auxquelles Aaron Frenkel se heurtait à Dubrovnik.

Les hommes politiques croates avaient d’ores et déjà prédit la suite des événements si jamais le projet de golf venait à échouer. Ainsi, le vice-président du gouvernement croate, Branko Grčić, avait-il déclaré en 2013 : « L’alternative au projet, c’est que les investisseurs vont porter plainte contre Dubrovnik ou la République de Croatie, et qu’ils obtiendront certainement, au niveau international, des dommages et intérêts colossaux ! (...) Si le Plan d’aménagement du territoire a été adopté, si les plans d’urbanisme d’échelon inférieur ont également été adoptés selon une procédure démocratique, si l’investisseur s’est cassé la tête à acheter le terrain parcelle par parcelle, dépensant pas moins de 40 millions d’euros, et enrichissant certaines per- sonnes au passage, qui a le droit d’interrompre ce processus ? »

De fait, la société Razvoj Golf a porté plainte en 2017 contre la République de Croatie auprès du Centre international pour le règlement des différends relatifs aux investissements (Cirdi), à Washington, réclamant 500 millions d’euros de compensation pour le blocage de ses projets à Dubrovnik.

Ce développement n’a fait qu’intensifier la pression médiatique, avec comme champion, une fois de plus, Hanza media. Fin 2017, la menace d’une procédure judiciaire a même pesé sur Zelena Akcija (Action verte), principale ONG croate de protection de l’environnement, et sur l’initiative « Srđ je naš ». Le prétexte ? Une affiche de Zelena Akcija, représentant un club de golf d’où gouttait de la peinture rouge, avec la légende : «  Du racket, pas du golf. » Le quotidien de Hanza media Slobodna Dalmacija a présenté ce slogan comme antisémite envers l’investisseur de Srđ, même si ni Zelena Akcija ni les autres organisations n’avaient jamais fait la moindre allusion en ce sens. Un coup bas de plus dans une longue série de manipulations de l’opinion publique.

Les habitants relèvent la tête

Cet interminable combat se poursuit aujourd’hui, malgré un rapport de force extrêmement inégal, et les méthodes antidémocratiques des pouvoirs politiques et économiques. Dans le même temps, Dubrovnik est également douloureusement confrontée aux autres effets négatifs de l’invasion du capital touristico-immobilier. Si l’administration municipale actuelle ne semble pas aussi ouvertement favorable au golf et aux paquebots de croisière que la précédente, elle n’a pas l’air non plus particulièrement désireuse de s’opposer à leur appétit dévastateur.

Les conséquences néfastes aisément prévisibles de la mise en concession du port de Gruž et de sa reconstruction en vue d’accueillir davantage de paquebots de croisière ont pour l’instant été empêchées grâce à des vices de procédure. Mais ne soyons pas naïfs : la coalition de capitaux franco-turcs Global Ports Holding et Bouygues Bâtiment International, qui a failli recevoir le feu vert pour la construction mégalomaniaque de terminaux surdimensionnés, sautera sur la prochaine occasion qui ne manquera pas de se présenter.

En parallèle, Dubrovnik se meurt du délaissement chronique de ses biens publics. L’engorgement persistant des transports, le manque de parkings et de corridors piétons, le délabrement des infrastructures municipales, la libéralisation récente du marché des taxis, avec des conséquences néfastes déjà criantes pour la vie de la ville, ne sont que quelques problèmes parmi de nombreux autres. Ces dernières années, il apparaît de plus en plus que le la ville est également épuisée d’un point de vue écologique : la pollution de baie de Dubrovnik atteint des niveaux inquiétants du fait des rejets d’eaux usées issues du nombre croissant de logements touristiques sur la côte. Autre problématique qui vient compliquer la vie quotidienne, celle du logement. Ces derniers temps, le montant des loyers est de plus en plus déterminé par les services de réservation en ligne comme Airbnb, lesquels ne paient bien sûr pas d’impôts en Croatie.

Pour donner un aperçu des impacts dévastateurs de ces plateformes, qui se combinent à l’absence de politique publique de logement social en Croatie, cet exemple suffira : l’hôpital de Dubrovnik manque actuellement de 30 docteurs et 60 infirmières. Certains services ferment, d’autres sont fusionnés, et les postes ouverts ne sont pas pourvus faute de candidatures. Car même la main d’œuvre d’importation bon marché ne voit pas l’intérêt de dépenser quasiment tout son salaire dans un loyer.

Et pourtant, l’invasion touristique et la dérégulation du marché de l’immobilier, incarnés à merveille par le projet de bétonisation résidentielle de Srđ sous prétexte de golf, ont aussi eu un autre effet. Ils ont poussé une communauté locale jusqu’alors épuisée et résignée à se mobiliser et à résister à ces atteintes grossières aux fruits centenaires du travail des Dubrovnikois et de leur soin du patrimoine naturel. Il est bien sûr impossible de prévoir l’issue finale de cette histoire. Mais on peut se permettre un certain optimisme, ne serait-ce que de principe : outre les éléments de réponse proposées au début de cet article, Dubrovnik, aujourd’hui, est aussi autre chose. Elle est devenue le cœur battant d’un militantisme collectif qui s’efforce donner vie à une ville plus belle que toutes les cartes postales.

Igor Lasić

 

- Cet article est extrait de Villes contre multinationales, publié par l’Observatoire des multinationales et ses partenaires du réseau européen ENCO, un recueil d’articles inédits écrits par des militants, des journalistes, des élus et des chercheurs de divers pays européens, offrant un panorama d’une confrontation qui se joue dans de nombreux secteurs, de la privatisation de l’eau à Uber et Airbnb.

- - « Villes contre multinationales » est publié dans le cadre de la collection Passerelle de ritimo. Plus d’informations ici, notamment pour obtenir une version imprimée.

- D’autres articles extraits de cette publication sont progressivement mis en ligne ici.

Igor Lasić vit et travaille à Zagreb, Croatie. Il écrit dans l’hebdomadaire ’Novosti’ et contribue à de nombreux autres médias, dont l’hebdomadaire satirique ’Feral Tribune’.

Traduit par Chloé Billon.

Photos : © Slaven Tolj (colline de Srđ) et © Marko Ercegovic (touristes et référendum). Illustration originale : Eduardo Luzzatti.

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