07.05.2024 • Finances publiques

France relance : un plan opaque, un bilan impossible

Le plan de relance post-Covid a mobilisé 72,8 milliards d’euros en date de novembre 2023. Difficile d’y voir clair dans cet enchevêtrement de mesures et de programmes, alors que les données disponibles demeurent parcellaires et que la France refuse de communiquer sur les bénéficiaires effectifs.

Publié le 7 mai 2024 , par Pauline Gensel

Le 14 juillet 2020, face à Léa Salamé et Gilles Bouleau, Emmanuel Macron évoquait pour la première fois le plan de relance post-Covid : 100 milliards d’euros pour « faire la relance industrielle, écologique, locale, culturelle et éducative » et « bâtir un pays différent d’ici à 10 ans », d’après les mots du président de la République. À l’opposé de ce qui s’était fait selon lui pendant 30 ans, « parce qu’on était dans les divisions, parce qu’on était peut-être dans des politiques qui souvent étaient trop lentes, dont on ne percevait pas les résultats », Emmanuel Macron voulait donner « un monde à voir ». À l’Observatoire des multinationales, nous avons tenté de le « voir », ce fameux monde donné par le plan de relance. Et face à une myriade de dispositifs dispatchés dans des programmes budgétaires différents et pour lesquels les données manquent, nous avons bien bataillé.

Au départ, le plan semble plutôt simple. Un chiffre rond, 100 milliards d’euros. Deux objectifs : assurer la relance de l’activité et transformer l’économie. Trois volets, dotés d’environ 30 milliards d’euros chacun : Écologie, Compétitivité, Cohésion. Cela se complique dès que l’on essaie de creuser plus loin, notamment d’un point de vue budgétaire. Il existe bien un document spécifique, la « Mission plan de relance », qui a pour but d’isoler les crédits alloués au programme et de ne pas créer de confusion avec le budget courant de l’État. Mais il ne comptabilise qu’environ 40 milliards sur les 100 prévus. Les 60 milliards restants se répartissent entre le 4e Programme d’investissements d’avenir ou PIA4 (11 milliards d’euros), la baisse des impôts de production (20 milliards), les administrations de Sécurité sociale (9 milliards, entre l’Unédic, la Caisse nationale d’allocations familiales et les investissements publics dans le cadre du Ségur de la Santé), la Banque des territoires (3 milliards), Bpifrance (2 milliards), et d’« autres vecteurs budgétaires » (19 milliards). Il n’existe aucune liste exhaustive, actualisée et partagée qui rassemblerait l’ensemble des mesures du plan de relance et leur exécution. Difficile donc d’avoir une vision d’ensemble.

Il n’existe aucune liste exhaustive, actualisée et partagée qui rassemblerait l’ensemble des mesures du plan de relance et leur exécution.

Même au sein de chacun des volets budgétaires, la confusion règne. Dans le Programme d’investissement d’avenir, doté de 20 milliards d’euros au total, les 11 milliards venus du plan de relance rassemblent des investissements en recherche et développement, en soutien aux universités, écoles, organismes de recherche et de transfert de technologies, dans des « secteurs d’avenir stratégiques » (cybersécurité, technologies quantiques, biotechnologies, secteur culturel), ainsi que des innovations en faveur de la transition écologique. Mais depuis 2022, ces 11 milliards s’inscrivent également dans les 54 milliards de France 2030, le plan d’investissement dédié à l’innovation lancé en octobre 2021 (lire France 2030 : 34 milliards d’euros pour qui et pour quoi ?. Cette triple labellisation - France relance, PIA4, France 2030 - apporte encore plus de flou : impossible d’identifier précisément les financements issus de chacun des programmes. L’objectif de développer une filière hydrogène compétitive, l’une des priorités du PIA4 et de France Relance, est ainsi repris dans France 2030, sans que l’on sache quels montants ont déjà été dépensés et continuent d’être assurés par le plan de relance, et quels financements viennent directement de France 2030.

Transferts opaques

Les crédits du plan de relance se mélangent parfois aussi avec ceux du budget courant de l’État, malgré la volonté affichée de distinguer les deux dans des programmes budgétaires distincts. Un même dispositif peut être en partie pris en charge par France Relance, en partie par le budget ordinaire, sans que l’on sache précisément qui dépense quoi. C’est notamment le cas pour l’aide à l’apprentissage, rehaussée dans le cadre du plan de relance : alors que les employeurs touchaient auparavant 4125 euros la première année, puis 2000 la deuxième, ils perçoivent 5000 euros par an en 2021 et 2022 s’ils embauchent un apprenti mineur, 8000 s’il est majeur. Au départ, le plan de relance devait financer seulement la différence, le budget classique prenant en charge le financement de base. Mais la distinction s’est révélée impossible à gérer d’un point de vue budgétaire. La délégation générale à l’emploi et à la formation professionnelle a donc décidé de comptabiliser l’ensemble des dépenses pour l’aide à l’apprentissage sur le budget du plan de relance. Résultat : une explosion des crédits dépensés sur ce volet en 2021 et 2022. Alors que les projets de loi de finances prévoyaient un peu moins de 4 milliards d’euros de crédits pour la mesure dans le cadre de la relance, 8,2 milliards d’euros ont été comptabilisés. Or, une grande partie de ces dépenses aurait dû s’inscrire dans le budget général.

Certains ont qualifié ça de jeu de Bonneteau, dans la mesure où l’on prend d’un côté pour dépenser d’un autre.

À l’inverse, d’autres crédits prévus pour la relance ont été basculés vers les missions ordinaires du budget de l’État, pour des programmes liés à l’aménagement du territoire, à l’emploi, à la recherche dans le domaine de l’énergie et des mobilités durables, à la conduite des politiques de l’intérieur, à l’agriculture ou, plus étonnant encore… à la police et à la gendarmerie nationale, pour financer des opérations de construction décidées avant la crise sanitaire ou encore pour l’habillement et les équipements individuels de la police nationale – y compris pour le maintien de l’ordre. « Certains ont qualifié ça de jeu de Bonneteau [jeu d’argent consistant à retrouver une carte parmi trois, ou une balle sous trois gobelets, ndlr], dans la mesure où l’on prend d’un côté pour dépenser d’un autre, explique Nadine Levratto, économiste et directrice de recherche au CNRS à l’unité de sciences économiques « EconomiX ». Le plan d’urgence sanitaire avait déjà fonctionné sur ces bases, la direction du budget est assez coutumière de la réallocation de fonds existants au sein d’enveloppes avec de nouveaux intitulés. »

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Les transferts ont également eu lieu au sein même du programme budgétaire du plan de relance, entre les différentes mesures. La hausse des dépenses pour l’aide à l’apprentissage a ainsi été en partie financée par des prélèvements sur l’activité partielle de longue durée, la rémunération des stagiaires adultes de la formation professionnelle, la formation des salariés en activité partielle… Des redéploiements de crédits insuffisamment documentés d’après un rapport de la Cour des comptes sur la mission budgétaire du plan de relance de 2022 : « Faute d’indicateurs de suivi et d’impact adaptés, il n’est pas établi que les redéploiements ainsi effectués aient bénéficié aux mesures ayant l’impact économique ou social le plus élevé […] Ces choix de gestion doivent pouvoir être précisément retracés et expliqués, au vu des masses budgétaires en jeu et du changement de nature des mesures financées par le plan qui résulte de ces redéploiements. » La Cour ajoute que sans ces éléments, toute analyse du plan de relance ne peut être qu’incomplète.

Relance ou recyclage budgétaire ?

Si le plan de relance comporte des mesures nouvelles, comme l’aide au développement de la filière hydrogène, les fonds pour la transformation des friches urbaines et industrielles ou les aides à l’embauche des jeunes, il a surtout permis de consolider des dispositifs déjà existants ou de lancer des projets qui étaient déjà dans les tuyaux avant la crise sanitaire. C’est ce que pointait du doigt la commission des finances du Sénat en novembre 2020, par le biais de son rapporteur Jean-François Husson : « Si le rapporteur spécial ne peut que partager le souci de lutte contre le « décrochage » scolaire, il juge néanmoins opportuniste l’intégration dans le champ de la mission « Plan de relance » de la traduction budgétaire d’une obligation législative posée antérieurement et s’inscrivant dans le cadre d’une stratégie pluriannuelle et interministérielle déjà existante. »

La lutte contre le décrochage scolaire, avec le dispositif « promo-16-18 : la route des possibles », s’inscrit en effet dans la stratégie nationale de prévention et de lutte contre la pauvreté présentée par le président de la République... en 2018. Parmi les autres mesures reprises dans le plan de relance, MaPrimeRénov’, qui avait été lancée le 1er janvier 2020 et qui ne concernait alors que les ménages les plus modestes. Elle a été étendue à cette occasion aux revenus supérieurs, aux copropriétés et aux propriétaires bailleurs.

Des subventions versées au Commissariat à l’énergie atomique et au Centre national d’études spatiales pour la recherche duale (civile et militaire) habituellement prises en charge par le ministère des Armées ont été basculés en totalité vers la mission relance.

Figurent aussi dans le plan de relance de nombreuses mesures qui auraient dû s’inscrire dans les budgets traditionnels des ministères. Un plan de lutte contre les captures accidentelles de cétacés, la création de places supplémentaires pour les néo-bacheliers, l’achat de drones de surveillance maritime ou de 12 nouveaux hélicoptères pour la gendarmerie nationale et pour la sécurité civile… Difficile de saisir le lien entre ces dispositifs et la reprise de l’activité économique. Citons également les subventions versées au Commissariat à l’énergie atomique et aux énergies alternatives (CEA) et au Centre national d’études spatiales (CNES) pour la recherche duale (civile et militaire), habituellement pris en charge par le ministère des Armées, qui ont été basculés en totalité vers la mission relance. Résultat : 290 millions d’euros en moins dans le budget courant, parce que pris en charge par le plan de relance.

Ces petites manipulations semblent être passés entre les mailles des différentes instances chargées d’évaluer la mise en œuvre du plan. En plus du comité de pilotage et du secrétariat général au plan de relance, un comité d’évaluation, sous l’autorité du Premier ministre, a été chargé de réaliser une étude indépendante de l’impact socio-économique et environnemental de France Relance à partir de 2021. Il a rendu son rapport final en janvier 2024, dans lequel il conclut que le plan de relance est responsable d’ « une partie du dynamisme de l’emploi depuis 2020 » et d’ « effets favorables » concernant la réduction des émissions de CO2. « Nous avons tenté de voir s’il y avait des blocages dans les canaux de financement, car avant de savoir si la pelouse a bien été arrosée, il faut savoir si le tuyau était bouché ou non, indique Xavier Timbeau, directeur de l’OFCE qui a travaillé sur le volet macroéconomique du rapport. Et nous avons observé qu’il n’y avait pas de blocage majeur dans le processus de transmission. »

Un suivi lacunaire

Autre instance d’évaluation : le secrétariat général au plan de relance, qui gère notamment le suivi de l’avancement des mesures, en partie rendu public via le « tableau de bord » de la relance. L’outil présente des informations sur la progression d’une trentaine de dispositifs « afin de garantir une transparence sur la mise en œuvre de France Relance », d’après son site internet. Une transparence qui se limite donc à 25 mesures. Pour les autres, les données sont conservées dans l’outil « Pilote relance » du secrétariat général et ne sont pas accessibles au public. Qui plus est, tous les dispositifs n’ont pas forcément de cible établie et certains objectifs semblent mal calibrés, trop ou pas assez ambitieux. Pour la prime exceptionnelle à l’apprentissage, le gouvernement avait fixé une cible de 388 900 contrats conclus au 31 décembre 2023. En novembre 2021, plus d’un million de contrats avaient déjà été enregistrés.

Trois ans après le lancement du plan, il n’existe toujours aucune centralisation des données et des dépenses des opérateurs de l’État.

D’un point de vue budgétaire, les données concernant les sommes dépensées par l’État dans le cadre du plan sont elles aussi très limitées. Car les crédits marqués comme « dépensés » ne renseignent pas sur le réel financement des mesures. Bien souvent, l’argent est versé à des opérateurs de l’État, organismes publics ou collectivités territoriales, qui gèrent la mise en œuvre de certaines mesures et attribuent ensuite les fonds aux bénéficiaires finaux – entreprises, ménages, associations… Dans ses deux rapports sur l’exécution budgétaire de la mission plan de relance, en 2021 et 2022, la Cour des comptes recommandait donc de mettre en place un dispositif de suivi des crédits et de leur utilisation sur le terrain. Sans succès. Un travail de reporting a bien été amorcé par la Direction générale des finances publiques à partir d’avril 2021, mais il y a été mis fin en septembre 2022, « du fait de son caractère chronophage et de son absence déclarée d’impact sur le pilotage des crédits de la mission », d’après le rapport de la Cour des comptes de 2022. Trois ans après le lancement du plan, il n’existe donc toujours aucune centralisation des données et des dépenses des opérateurs de l’État.

Absence de transparence

Impossible donc de savoir qui a le plus profité de France Relance ni de connaître les montants effectivement versés. Même le comité d’évaluation du plan de relance n’a pas eu accès à ses données. « Le degré de concentration des aides aurait pu être un renseignement important pour nous, pour en connaître l’efficacité, remarque Aurélien Saussay, professeur assistant d’économie de l’environnement au Grantham Research Institute de la London School of Economics. Par exemple, pour savoir s’il est plus optimal, en terme d’emploi, de donner de l’argent à des grosses ou des petites entreprises. Mais pour l’instant, ces données sont restées à Bercy. Et nous ne pouvons évaluer que ce que l’on observe. »

Pourtant, un amendement du Parlement européen de février 2023 oblige les pays membres à publier la liste des 100 premiers bénéficiaires finaux de leurs plans de relance respectifs, en open data. Un rapport de la Commission européenne sur la mise en œuvre du plan européen publié en septembre 2023 notait que 11 pays ne s’étaient toujours pas exécutés, parmi lesquels la France. Deux mois plus tard, le député (PS) Dominique Potier dépose une question écrite sur ce sujet, interrogeant le ministre de l’Économie Bruno Le Maire sur « les mesures qu’envisage de prendre le Gouvernement pour se mettre en conformité avec les obligations de transparence liées au plan de relance européen ». « Je voulais savoir quels étaient les critères d’attribution des crédits relance et qui en avait bénéficié, s’il s’agissait d’entreprises en très bonne santé ou au contraire qui avaient besoin d’être confortées. Connaître aussi l’efficacité de ces dépenses par rapport aux objectifs du plan : la reconsolidation économique et la transition écologique. Mais je n’ai pas eu de réponse. » Contacté, le ministère de l’Économie ne nous a pas répondu non plus.

On a aujourd’hui plus de connaissances sur les 500 euros de subvention versés à l’association de pétanque d’une commune que des milliers, millions ou milliards d’euros qui sont versés aux entreprises.

La France a finalement rempli son obligation de transparence en décembre 2023 mais avec une liste pour le moins opaque. Elle répertorie principalement les opérateurs de l’État ou les collectivités qui ont reçu de l’argent du plan de relance, autrement dit les intermédiaires qui reversent ensuite les crédits à des bénéficiaires finaux. Les trois premiers acteurs sur la liste sont ainsi l’Agence de services et de paiement (plus de 15 milliards d’euros versés), Bpifrance (près d’1,8 milliard) et l’Agence nationale de l’habitat (environ 1,4 milliard). Contactés pour obtenir plus d’informations sur les organismes à qui ils ont reversé ces crédits, ils n’ont pas répondu à nos sollicitations. « On ne sait pas trop si c’est de l’incompétence ou de la malhonnêteté, je penche plutôt pour la première option, ironise Kevin Gernier, chargé de plaidoyer pour Transparency International France, qui a travaillé sur la transparence du plan de relance. La réalité, c’est que l’État français n’a même pas les moyens en interne de savoir où va son argent tellement il est démembré en de multiples opérateurs. Les collectivités territoriales font beaucoup mieux : on a aujourd’hui plus de connaissances sur les 500 euros de subvention versés à l’association de pétanque d’une commune que des milliers, millions ou milliards d’euros qui sont versés aux entreprises. »

Elles semblent loin, les annonces du président de la République qui s’exprimait lors du sommet des chefs d’État membres du partenariat pour un gouvernement ouvert, une initiative internationale qui promeut la transparence de l’action publique. Le 24 septembre 2020, il y revenait à propos du plan de relance qu’il avait annoncé deux mois auparavant et affichait sa volonté de « reconstruire mieux », de concevoir « une meilleure version de la démocratie : plus ouverte, plus inclusive, avec les citoyens au centre ». Et il appelait les chefs d’État à s’engager dans leurs plans de relance respectifs : « Nous devons [...] veiller à ce que tous les plans de relance soient disponibles en open data, permettant aux citoyens de suivre le cheminement de l’argent, ainsi que d’empêcher l’inefficacité et même la corruption. Et je pense que c’est absolument essentiel. »

Pauline Gensel

Boîte Noire

Infographies : Christophe Andrieu
Photo de une : Fred Romero cc
Cette enquête a été réalisée dans le cadre d’un projet commun avec des partenaires belges et espagnols du réseau ENCO, qui donnera lieu à une publication spécifique dans quelques semaines.

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